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如何破解小产权房困局_中国信息报
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更新时间:2013年04月15日 09:41:35

如何破解小产权房困局

□ 本报记者  宋华/文

    伴随着我国经济的发展,城市化水平的不断加快,中国城市房地产市场激剧升温,商品房的价格跌宕起伏。不仅如此,在目前错综复杂的房地产局势下,又出现了一种“小产权房”现象,成为政府、媒体、学者、开发商及广大民众普遍关注的住房问题之一。
    究竟什么是小产权房?一个普遍的看法是,由国家发产权证的叫大产权,不是由国家发产权证的,而是由乡镇政府或村(居)委会发证书的叫小产权,又被称为乡产权,乡产权并不构成真正法律意义上的产权。小产权的法律属性存在较大争议,而且拿不到真正法律意义上的产权证。小产权房既满足了一部分低收入者的住房需求,同时也遭遇了政策和法律风险。
    那么,小产权房到底该何去何从?如何才能破解小产权房困局?
小产权房的前世今生
    小产权房在各地以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义存在已久,发展到今天已呈难以遏制之势。即使在国家原建设部、国务院办公厅分别于2007年6月和12月先后发布购买小产权房“风险提示”和严禁违规开发小产权房、劝禁城镇居民购买小产权房“通知”之后,仍有大量城郊村镇打着建设社会主义新农村的名义,在集体土地上违规开发建设小产权房。据介绍,目前,我国60%以上的房屋资源还没有实现商品化运转。通过旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式,涉及城市居民和公司拥有的小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上。其中,涉及村镇住宅的大约50多亿平方米,涉及村镇生产性建筑的规模也很大,它甚至已经成为许多中小企业、三资企业的主要生产场所。由于在建、已建小产权房分散而隐秘,其数量很难统计,还由于没有完善的销售手续,小产权房在全国范围内占住房总量的比例也很难统计。
目前,以旧城改造甚至新农村建设名义,违规在农村集体土地上进行小产权房开发建设的形式主要有三种,一是一些村(居)未经审批,擅自组建队伍进行建设;二是部分村(居)与开发商合作,由村(居)出地,开发商出钱,双方利益分成;三是个别村(居)直接把农村集体土地卖给开发商,非法转让集体土地使用权。开发建成后的小产权房,从物业形态看,一般是普通住宅,也有少量高档住宅和别墅,北京等地还有三合院、四合院等稀有物业类型。
从价格看,一般只有同样位置商品房价格的40%-60%,城市低收入群体买不起高价房,小产权房就是他们心目中的经济适用房。从购买对象看,以北京为例,主要有5类群体购买小产权房:少数手里有土地、旅游等资源的政府官员;选择第二居所的高收入群体;用房屋做投资生意的人;外地来京初期获利的务工人员;普通工薪阶层。其中,选择第二居所的高收入群体、用房屋做投资生意的人、外来务工人员占绝大多数,普通工薪阶层很少。而在武汉,购买廉价小产权房的人群并非中低收入家庭,老板、公务员、教师甚至包括律师等中高收入群体是这个灰色市场的交易主体。从买卖手续看,未办理国家土地使用证、建设许可证和预售许可证,没有缴纳商品房买卖契税,没有在国土房管部门备案,买卖双方一般只签订一份“购房协议书”。换言之,这样的小产权房买卖是国家所不认可的,购买此类房屋的权益也不受国家法律所保护。从使用成本看,物业管理费便宜、水电费便宜、采暖费便宜,交通费相对较高(一般需要自驾车出行)。从物业管理看,多由乡政府指定的开发商成立物业管理机构进行管理服务,管理水平不是很高。
据部分媒体典型个案调查和国土资源部抽样调查资料显示,目前在北京、天津、成都、西安、武汉、南京、济南、郑州、珠三角等地,均已建起大量的小产权房。国土资源部执法监察局负责人表示,小产权房问题在北京、天津、济南、郑州等一些城市比较突出。北京市小产权房从20世纪90年代中期就开始陆续出现,当时主要是一些人为了休闲或养老到郊区买地盖别墅,或者直接购买农家院。当时购买的人比较少,而且不是作为第一居所使用,所以并没有引起相关部门注意。从2003年开始,小产权房的性质发生了变化,很多人开始购买小产权房,作为第一居所使用。2003年之后,小产权房的开发建设也开始变为当地村委会、镇政府的大规模开发行为。据中国房地产协会测算,到2007年6月原建设部发出《关于购买新建商品房的风险提示》前后,北京小产权房大约占到北京在售楼盘总量的两成左右,其房价多在每平方米2500-4000元之间,这仅为四环内商品房价格的25%-30%。
在近几年商品房价格不断攀高、土地资源日趋稀缺的全国几乎所有大中型城市,均出现了以旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设等名义违规开发建设的小产权房,并呈蔓延之势。如在天津,不仅近郊地区有小产权房在销售,远郊地区也开始有所分布,虽为星星之火,却有遍地开花之势。由于其价格相比同地段商品房每平方米至少低2000元左右,因此吸引了不少购房者的目光。焦点天津房地产网面向网友的调查显示,超过半数的人表示会考虑购买小产权房,且随着城市外扩趋势的进一步加快,是否位于市郊也已不是购房人考虑的首要要素。据有关部门统计,在天津,郊县地区小产权房销量已经占到整个市场的20%。据了解,在成都三环路外的城乡接合部,不少楼盘建在农民的宅基地上,严格来说是不折不扣的小产权房。据业内人士估算,目前成都全市小产权房业主至少数以万计。购买这些房子的人,有当地乡镇基层政府工作人员及其亲友,有退休老人,还有一些其他地方移居成都、选择在成都安家落户的外地人,更多的则是收入一般的工薪阶层,也有部分投资的买来出租。
在西安,小产权房主要集中在城郊和城乡接合部,许多小产权房都是以城中村改造的名义进行,村委会拿出一部分土地,以城中村改造的名义和开发商合作建设或自己建设,在安置了本村村民之后将剩余房子拿出来销售。在武汉,小产权房多集中于城中村及城市边缘地带,多是农民用宅基地建房或城市周边乡村大面积进行新农村建设时,在资金不足的情况下引进外援开发,一部分留给当地村民居住,另一部分则向外发售。成品楼往往是面积较大的独栋别墅,价格一般比周边楼盘低一半以上。而且,由于房屋出售量不大,武汉小产权房交易信息只在知情人的圈子中散布,不会像其他城市一样打出大幅广告。在南京,城郊的小产权房从2000年左右就出现了,一些村组、街道、社区纷纷圈地搞起了房地产开发,2007年前后市场上大约有将近200个小产权房项目,有的村组开发的项目现在已经住进了几万人。这些小产权房实际起到了经济适用房的作用,因为价格便宜,吸引了许多中低收入者来购买。
在济南,就连政府为节水保泉制订的“南控”规划,也难以控制一些违规小产权房项目在南部山区的任意开发。在2007年7月实施拆除行动之前,济南市内5区和高新区有145个村居正在实施违法旧村(居)改造,已建成小产权房住宅面积约700万平方米,还有约300万平方米开工在建。在郑州,一些城中村及城市周边村庄利用集体土地,借城中村改造之名变相搞房地产开发的行为屡禁不止,严重扰乱了土地市场秩序,花园口镇南月堤村开发的社区、花园口镇京水村所开发的若干社区、家属院等均是小产权房……而在所有的已建成的小产权房社区里,基本上都住满了人,而且90%以上是市里的人。在珠三角,城市化、城镇化进程速度相对较快,程度(水平)相对较高,由此直接促进和造就了城郊和城中村的小产权房以规模化的方式不断蔓延和拓展。在珠三角地区,农民宅基地的出租甚至出售早已形成了一个庞大的灰色市场。
    上世纪90年代中期开始,“村集体出地,开发商出钱”的所谓“集资房”在广州大行其道。一些机构的抽样调查显示,珠三角地区小产权房的数量非常惊人,深圳这样的城市小产权房(农民房)占城市住房总面积的比重可能高达40%-50%,而宅基地上小产权房的出租则占据了广州房屋出租市场一半以上的份额。
小产权房为何有禁不止
    小产权房因其价格较低、手续较简、准入无限等优势,迎合了不少人的需求。小产权房禁而不绝、变异蔓延背后主要有三大“推力”:
    中国楼市近10年的“野蛮生长”脱离了普通公众的承受范围,高房价与居住需求之间的矛盾为小产权房“创造”了巨大的市场。与普通商品房相比,价格较低是小产权房最大的优势,也是小产权房屡变花样、禁而不止的直接原因。
    一位购房者说,他知道该房屋没有土地证,不能上市交易,可令他心动的是该房屋价格仅为周边商品房的一半。一位从事中介工作的业内人士告诉记者,小产权房一般比周边楼盘价格低一半,低价优势解决了部分支付不起高房价人群的居住需求,只要高房价的现状不改变,小产权房就一直有市场。
    小产权房这个名称指向的是我国目前的土地制度安排。现有农地制度安排最大的问题是农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿。城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场,实行市场定价,而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来,造成“同地不同价”。逐利性决定了农民会在正式的土地制度安排之外寻求利益补偿,建小产权房不需要缴纳出让金、基础设施配套费等市政建设费用,成本低廉,而销售可以借高房价“东风”,巨大的利益使得小产权房在农村雨后春笋般生长。调查发现,小产权房所占的土地没有经过性质变更和上市拍卖,往往是开发商与村镇干部私下谈妥地价后即进行开发。开发商为了利益、村镇干部为了好处,双方合意行为导致小产权房绕过监管上马开工。而在农村集体土地上开发房地产的超额利润,也被开发商和村镇干部获得,农民所得甚少。
    监管不到位执法不严格形成负面示范效应,终致小产权房越积越多。一方面,监管不严让村庄之间互相攀比,比如一些村庄因开发小产权房获益,临近的村庄也会跟进;另一方面,执法不严使得购买小产权房的人抱定法不责众心理,需求助推小产权房存量快速扩张,最终尾大不掉。有关专家认为,虽然国家有关部门三令五申,但由于一些地方国土部门未能及时果断清理,有的甚至采取默许纵容的态度,才导致小产权房逐步做大成为顽症痼疾。大连市房地产经济学学会秘书长贾广葆说,堵住小产权房蔓延之风,各级政府以及国土、规划、建设、综合执法等多个部门都负有责任,但因为没有利益所得又是个“烫手山芋”,“九龙治水”最终导致没有人真正去管。
小产权房的出现背景,其实与一段时间涌动的“单位集资建房”、“个人合作建房”等一样,是高房价下越来越多的市民买不起房而出现的必然结果。中南民族大学有学者认为,小产权房出现的根本原因是城乡土地被人为分割成了二个体系的不合理制度,只要城乡土地市场未实现一体化,小产权房就不可能退出历史舞台,随着城市房价的飙升只会愈演愈烈,将低收入群体也逼进购买小产权房的大军之中。即使国家重典高压,但也不可能杜绝其存在。
一些专业人士认为,小产权房一度繁荣昌盛的根源有两点:一是省去了三大成本(购地成本、各种税费、由土地和房地产市场管制造成的“公关成本”甚至“腐败成本”),价格有绝对吸引力;二是当下土地收益分配失衡。在开发商、几级地方政府、村与村民的层面,利益分配呈倒金字塔形,为了保有土地利润,村级组织与村民有极大经济动力推动小产权房的开发。导致小产权房大量产生的根本原因有三:一是近20年来中国城市化、工业化的高速进程。根据国家有关部门预期,按人口城镇化率每年增加1个百分点测算,到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少,也直接促进和造就了小产权房以规模化的方式不断诞生和运转。小产权房的住宅目前总体上已相当于中国120亿平方米城镇住宅的40%以上,小产权房已经成为中国最重要的房产权利类型之一。而且,中国城乡房屋不采取一元化的管理体制,伴随着高速度的城市化,小产权房的运转规模也就会不断扩大;二是近20年来落实农村集体土地使用权转让原则和法规运转体系远不够。有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的,实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。各级政府2006年通过招、拍、挂和协议转让土地的土地出让金收入高达13168.98亿元,相当于2006年国家财政收入的30%,成为中国地方政府推进改革的主要资本。不可否认,土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献,但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源,它导致了村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。为此,目前仅依靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的集体土地改革试点已不足应对小产权房造就的改革利益的调整了,以新的全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然;三是近10年来中国的房改没有根据1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的承诺,落实房改的进程和政府担保。该项改革指南强调:“深化城镇住房制度改革的目标是:停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融,培育和规范住房交易市场。”事实上,由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”,导致中国城市化高速发展与高的城市房价并存。
小产权房风险较大
    全国各级主管部门明确表示,小产权房不受法律保护。一些法律专家也表示,小产权房实际上并没有真正的产权,没有土地使用证和预售许可证,房管部门也不会给购房合同备案。因此,小产权房就算可以转让,实际上并不具有任何法律效力。由于小产权房没有产权证,一旦遇上国家征地拆迁,购房者将得不到任何补偿。购买小产权房存在的弊端主要表现为:小产权房产没有国家颁发的房产证。无论是村委会还是乡政府颁发的产权证都属于无效证件,在法律上不予承认。小产权住房无法上市流通。由于小产权住房没有国家认可的房产证明,所以不具备进行房产转让、处分、收益和继承等权利。小产权房产无法过户。由于小产权房产本身就不具备相应的产权,所以也不具备过户的权利。小产权住房没有占地补偿。遇到政府或合法开发商征用小产权房产占地的情况时,小产权房主只能得到很少或无法得到相关的补偿。因为该小产权占有的土地属于当地村委会或乡政府所有,补偿款会直接划给当地村委会或乡政府。小产权无法办理银行贷款。因为,办理贷款买房需要以该房屋的产权证办理抵押登记手续。没有国家出具合法产权证的房产银行是不会放款的。户口无法迁入。由于购买小产权住房无法迁入户口,所以购房人及其子女无法获得当地的免费医疗和义务教育资源。政策的不确定性。由于现阶段国家还没有对小产权房产做出明确的处理决定,无法预知的风险明显加大。抱有法不责众的心态是不恰当的,因为购买小产权住房的人群相对于购买合法房产的人群来讲还只能算“小众”。国家出台相关政策时不得不对“大众”的利益进行考虑。
    小产权房占地问题是整个小产权房被定位违规的直接原因。业内人士直言,小产权房违规的背后是政府与小产权房开发商和村集体的一场利益博弈,政府征收农村集体所有制土地,出让给开发商可以获得土地出让金,可是农村集体组织在集体土地上盖房,政府却一无所得。目前,小产权房的利益核心不是房屋造价多少,受惠于国内通胀的限度,房屋造价的上涨大多数人还能接受,其利益核心在地价,受惠国内资产价格的巨大升势,它使城乡居民可以通过灰色地带享受小产权房地价上涨的特殊利益以对付中国的高房价和通货膨胀。山东大学有学者认为,小产权房虽然满足了部分低收入群体的住房需求,但它扰乱了正常的房地产、土地市场秩序,造成了政府土地资源收益的流失。
小产权房在交付使用或入住后,也存在一些不容忽视的现实问题:由于多数小产权房是毫无资质的建筑队伍在短时间内“量贩式”盖起,无规划、无勘测、无验收,加上一些小产权房肆意加盖、无约束地装修,房屋质量明显缺乏保障,房屋售后保修难以保证,入住后的物业管理也极易出现问题;小产权房一般地处远离城市的城郊或农村,公共设施落后,交通成本畸高(无公共交通,打的不便,一般要自驾车),还潜藏着公共安全等诸多风险;购房者在使用房屋过程中产权有不确定性,只可以使用,但不方便买卖或转让;由于难以办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续,小产权房本身缺乏明晰的产权,购房者未来在遗产继承时也会遇到困难。
小产权房治理要治本
    无论是建设数量还是市场需求,小产权房都相当庞大,具备了相当深刻的社会影响力,成为政府不得不严肃面对的问题。针对小产权房问题,中央及有关部门一直在试图进行规制。小产权房问题比较突出的部分城市,地方政府也在设法努力规制。面对公众“铤而走险”去买小产权房,政府主管部门究竟应该怎么办?
    对此,清华大学教授蔡继明、中国房地产业协会顾问袁伦华等学者认为,治理小产权房,要遵循严控增量、整治存量的总原则,确保今后没有增量,逐步分类处置存量,解决小产权房禁而不绝、变异蔓延的难题。对一切规划、在建的小产权房项目要叫停,建好未销售的,坚决不允许进入市场销售。要加大执法力度,严厉查处隐蔽在“休闲农庄”、“旅游地产”、“养老中心”等名目下的小产权房建设项目,做到不再有增量小产权房出现,为整治存量减轻压力。对存量处理要做到从严、分类、稳步推进。对在耕地特别是基本农田上,明显违反城乡规划的小产权房不能合法化,应依法坚决予以拆除,还原土地本来面貌。而对最终纳入土地利用总体规划的小产权房,宜尽快补办集体土地变性、征地、完善用地出让手续、补缴有关出让金和税费。对已经销售和居住的小产权房,用于自住、首次购房的人员,需要补缴出让金和税费以实现合法化,家庭有实际困难的可以分期缴付。
    在现行土地制度下,有专家表示,主管部门应出台政策,将城乡接合部或城市近郊已建设或在建、未出售空置的部分小产权房,质量验收合格后,转变为公租房或保障房。真正完善我国住房保障体系,做到商品房、限价房、经济适用房以及廉租房各归其位,各司其职,形成梯度消费,满足不同购房人群的需求,堵住小产权房蔓延的市场基础。
    从目前来看,小产权房整治要治本,还需做好两件事:一是坚持楼市调控不动摇,促进房价持续合理回归;二是尽快启动土地制度改革,建立统一完备的土地交易市场,堵住小产权房生长的制度漏洞,将其化约到统一的房地产市场之中。
    正是图便宜,所以买房者对小产权是否证照齐全,甚至是否违规建设都不知道,购房者对于价格低廉的小产权房还是趋之若鹜,对于这一现状,中国房地产中介行业协会会长陈同顺说:“起码这种行为存在着潜在的隐患,没有矛盾,没有爆发可能没事,一旦爆发了就是纠纷,波及的面大了,就是一个事情,它会产生很不好的社会影响。”
    目前,小产权在整个房地产市场中所占的份额越来越多,但在监督和管理上却处于盲区。陈同顺认为,应该完善针对小产权开发销售的监管制度,从源头控制和防范小产权所带来的众多风险,国家应该针对这种现象抓紧立法,加以解决。

 
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