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从GDDS到SDDS的统计发展_中国信息报
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更新时间:2018年10月15日 08:59:27

从GDDS到SDDS的统计发展

——纪念改革开放40年统计改革发展之公开透明篇
■ 国家统计局综合司 林京兴

    2002年4月15日,我国加入国际货币基金组织建立的数据公布通用系统(GDDS);2015年10日8日,我国正式采纳基金组织更高层次的数据公布特殊标准(SDDS)。前一次是中国统计走向世界的重要里程碑,被称为“统计入世”;后一次则进一步向世界表明,中国统计与国际通行标准接轨迈上新台阶,我国统计正在一步一个脚印地向规范、透明、公正的方向发展完善。从加入GDDS到采纳SDDS,深刻反映了改革开放40年来我国统计事业的发展进步,反映了统计国际合作交流取得的丰硕成果。
    GDDS和SDDS是国际货币基金组织建立的旨在提高成员国宏观经济统计数据质量及透明度的数据编制和公布标准。上世纪九十年代末期,经历了墨西哥和东南亚金融危机后,基金组织认识到,为了更好地进行金融监管,必须全面了解成员国的各项主要宏观经济政策以及宏观经济运行情况;稳健、透明、准确的宏观经济政策和全面及时的经济、金融数据是各国降低金融风险的根本保证。因此,基金组织鼓励各成员国按照国际通行统计标准对本国的经济、金融数据和宏观经济政策内容加以披露,并为此推出了针对统计基础薄弱国家的GDDS和针对统计相对健全国家的SDDS。
    两个“S”含义不同,系统和标准的说法体现着宽容和严格的对比。GDDS系统参加国需要将本国统计的做法公开(即把包括统计指标概念、数据来源、调查方法、数据编制方法和发布制度等信息的数据诠释文件在基金组织的官方网站对全世界公开),接受社会公众对其统计数据质量的评判,同时不要求必须公开有关数据;可以不达到国际通行统计标准,但要承诺按照标准不断改进编制和公布统计数据的质量,以便满足加强宏观经济分析、提高决策水平的需要。SDDS标准采纳国则需要按照既定的国际通行标准进行统计,公开数据诠释文件和数据发布日程,并按时公布经济和金融的核心统计数据。
    GDDS和SDDS在内容方面基本一致,囊括了实际部门、财政部门、金融部门、对外部门等宏观经济部门和社会人口方面的统计数据。在统计数据的范围、发布频率和及时性方面对每一部门都选定了一些能够反映经济运行效率和政策效率的数据类别及指标,统一规定了这些指标的发布频率和及时性;在数据质量方面都要求对外公布数据编制方法,提供一套支持统计数据交叉审核的统计框架;在数据公布的诚信性方面都要求提供官方统计的法律制度、政府部门在数据公布时的解读评论以及数据调整情况,而且要提前公布统计方法制度的修改和调整情况;在公众可得性方面要求事先公布数据发布日程表,并按日程表上规定时间同时向政府机构和社会公众发布统计数据。
    2000年前后,随着我国经济的高速发展和实力增强,继加入世界贸易组织后,我国在国际上的影响力不断提高,国际货币基金组织非常重视中国作为发展中大国具有的较强示范效应,通过各种渠道和场合游说我国政府加入GDDS或采纳SDDS。1998年9月、2000年5月以及2001年4月,基金组织统计部三次访华,介绍GDDS/SDDS准则,商讨技术援助,组织统计标准研讨会,研究中国统计与GDDS/SDDS的差距,进行数据诠释文件编制试点。对此我国政府非常重视,早在2000年3月国务院就成立了部际“透明度问题专门小组”,其中的研究重点之一是中国宏观经济统计的透明度问题,即我国加入GDDS或采纳SDDS的可行性问题。
    然而,当时我国有关部门对加入GDDS或采纳SDDS是存在疑虑的,毕竟那时我们还不习惯于政府信息公开和建设服务型政府。那时的统计体制还不完善,统计方法制度还不健全,统计工作抗干扰能力也较差。此外统计工作对外宣传不够,社会上不少人对统计知识和统计做法了解不多,对我们发布的统计数据有诸多误解。
    透明度建设涉及的政府部门主要包括中国人民银行、财政部、国家外汇管理局和国家统计局。尽管人民银行是基金组织的对口合作部门,但考虑到主要是统计业务,国务院指定国家统计局为牵头单位,研究是否加入GDDS或采纳SDDS问题。
    改革是需要魄力和前瞻力的。当时的国家统计局领导审时度势,经过分析比较认识到,尽管采纳SDDS标准不太现实,但加入GDDS系统还是可行的,对我国的社会经济发展尤其是统计改革将有着重大的历史和现实意义。2001年10月在给国务院的请示中强调指出,“随着进一步融入国际社会和全球化水平的提高,我国的经济和金融市场受国际社会的影响越来越大,需要增强统计数据的对比分析,需要及时了解国际市场和其它国家相应的经济统计信息,以提高我国宏观经济分析和决策的水平;统计数据的进一步公开与透明有益于增强外国投资者到中国投资的信心,促进经贸交流,也有益于社会公众对我国经济发展态势的了解,为我国的经济和社会发展做出积极贡献;采用GDDS作为发展框架,可以系统地评估和改进我国的统计体系,促进我国统计体制改革,把仍然带有计划经济痕迹的统计体制改造成一个适应社会主义市场经济发展的现代体制,从而使我国的统计工作迈上一个新台阶;我国在国际舞台上发挥着越来越重要的作用,加入GDDS,开展国际统计合作,有助于提升我国的大国地位和在国际组织中的地位,也有助于进一步扩大我国的对外开放”。在现在看来,这些话语体现出的重要意义都是分量很重的,这样才有了2002年我国加入GDDS的决定和行动。
    经国务院批准,2002年1月1日,中国人民银行时任行长代表我国政府致函国际货币基金组织总裁,通报了中国加入GDDS的决定。2002年2月底至3月中旬,基金组织派出专家组协助我国完成了中国统计数据诠释。2002年4月15日,中国统计数据诠释(英文)在基金组织官方网站上对全世界公开,标志着中国正式加入了GDDS。
    此后,为更好、更有效地开展GDDS工作,我国专门成立了中国GDDS工作领导小组,负责GDDS在中国有关工作的统一组织、协调和具体落实,并制定了《中国GDDS工作规则》。领导小组成员单位除了中国人民银行、财政部、国家外汇管理局和国家统计局外,还包括海关总署、教育部、卫生部和公安部。教育、卫生和贫困统计是发展中国家要加强改进的,这包含在GDDS系统框架中,而有别于SDDS标准。涉及到统计局的统计数据包括GDP、工业生产指数、价格指数、劳动力市场(就业、失业和工资)和人口等。
    加入GDDS后的十年间,我国正处于经济体制转轨和社会转型的巨大变革之中,可以看到,按照GDDS发展框架,中国统计在深化体制改革、与国际通行准则靠拢方面有了长足进步。现代统计的理念在不断地深入人心,统计的规范统一、公开透明、客观公正逐步增强,统计服务水平进一步提高,统计制度方法改革取得重大进展,统计法制建设、信息化建设也得到稳步发展。中国政府统计为国内外广大用户提供了内容越来越丰富,质量越来越高的统计产品,赢得了国际社会的积极评价。
    具体说来:2002年12月,中国人民银行重新修订并正式实施《金融统计管理规定》,建立了提前发布金融统计数据“公布日期”制度。2003年,财政部实行政府预算改革,中央部门的预算外收入纳入预算内管理。2004年,国家统计局改革GDP发布制度,改进地区GDP核算,新的国民经济行业划分标准开始实行;财政部则继续深化综合预算管理改革,实行全口径预算管理。2005年12月,国务院批准《政府收支分类改革方案》,财政部政府收支分类改革启动,国债余额数据也开始对外公布。2006年,国家统计局根据2004年经济普查结果,修订并发布GDP历史数据;同年5月,国家外汇管理局正式对外公布中国国际投资头寸表。2008年5月,国家统计局“国家统计数据库”在局官方网站对外公开。当年9月,不变价GDP数据在《中国统计年鉴》第一次公开。
    此外,2004年5月,国家统计局曾经和国际货币基金组织、加拿大统计局、德国联邦统计局在北京共同组织召开了“中国统计合作国际会议”。GDDS作为一项重大统计合作成就,在会上做了重点宣传,中国人民银行、财政部、国家外汇局和国家统计局都进行了专题演讲。会后,基金组织和统计局还举行了有中亚和东南亚国家参加的“GDDS推广会”。
    这些成果充分表明,积极参与国际统计活动,进行国际合作是促进统计事业发展的一个重要途径。借鉴先进国家的成熟经验,能够更快更好地实现发展目标;同时引入国际通行的标准和做法,不但优化了统计体系,而且便于国际比较,有利于提高我国的国际地位,增强中国统计的公信力和影响力。
    十年间,国家统计局为不断提高统计数据质量和统计工作水平,努力改革统计制度方法,加强统计信息化建设。建立了“以必要的周期性普查为基础,以经常性的抽样调查为主体,同时辅之以重点调查、科学估算等多种方法综合运用”的统计调查方法体系;实现了国家统计数据采集、传输、处理、管理和发布的网络化;建立了企业联网直报平台,确保企业数据源头的唯一性和真实性。2007年4月,国务院《政府信息公开条例》颁布,使政府机构信息公开成为常态,建设服务型政府成为各部门努力追求的目标,预示着更大的透明度发展在推动着我国的官方统计。
    尽管如此,时间到了2013年,中国统计离采纳SDDS标准还是有一定差距。我国的GDP核算依然没有实现严格分季度核算,外汇储备数据依然不公布分项数据,而这两项是采纳SDDS标准的硬性条件。从2006年开始,国际货币基金组织一直通过各种渠道(访问统计局、与人民银行磋商、联合国统计委员会会议、基金组织工作会、韩国、泰国和印尼SDDS国际研讨会等)劝说我国从GDDS系统参加国升级成为SDDS标准采纳国。2011年4月基金组织还与国家统计局合作专门在北京举办了SDDS研讨会。考虑到我国现行统计与SDDS要求的差距,而且这些差距不是短时间内可以解决,那段时间我们只能对基金组织表态说:中国将以采纳SDDS为目标,不断改进官方统计,不断提高数据质量,不断增强透明度,争取早日成为SDDS标准采纳国。
    但从长远看,我们也清楚知道,采纳SDDS标准是大势所趋。我国在国际政治和经济中发挥着越来越重要的作用,采纳SDDS有助于提升我国的大国地位和在国际组织中的形象,也有助于我国深化对外开放。采用SDDS作为统计工作的发展框架,可以更加综合系统地评估和改进我国的统计功能,促进我国深化统计改革,从而更加规范、透明、公正,把我国的统计工作推上一个新的高度。
    各有关部门的思想认识是达成一致了,但采纳SDDS标准起到关键性作用的是中国人民银行。2013年初,人民银行认为,对外公开我国的国际储备数据分项数据的时机已经成熟,于是开始牵头我国采纳SDDS标准的准备工作,建立了人民银行、财政部、海关总署、外汇局和统计局共同参与的SDDS工作跨部门协调会议机制。当时二十国集团只有沙特和我国不是SDDS采纳国。通过几次会议研究,各部门基本确认了本部门相应数据生产现状与SDDS标准之间的差距以及解决办法。这也推动国家统计局着手严格分季度GDP核算改革。当年12月,人民银行会同四部门上报国务院,采纳基金组织SDDS标准及相关工作的请示得以通过,采纳SDDS工作进入倒计时。
    2014年10月,沿用加入GDDS工作模式,国家统计局接手人民银行成为我国采纳SDDS的协调单位。由统计局牵头,财政部、人民银行、海关总署和外汇局组成的部际SDDS工作领导小组随后成立,领导小组办公室设在统计局国民经济综合统计司。
    2014年11月,习近平主席在二十国集团布里斯班峰会上郑重向世界承诺,中国将采纳国际货币基金组织数据公布特殊标准。此后不到一年时间,各有关部门积极响应党中央国务院指示精神,采纳SDDS行动按照时间表有序进行。在部际SDDS工作领导小组统一领导下,各部门的相关数据以“成熟一项、公布一项”的原则陆续展开、实现。
    2014年12月初,国际货币基金组织三位专家来华评估我国采纳SDDS的满足程度。评估团通过与各部门磋商,认为中国已基本满足SDDS的要求,也具备了2015年底前采纳SDDS的条件。他们确认了广义政府运营和劳动力市场等两类数据作为灵活性选择,其范围和发布频率可以不完全达到SDDS要求,并提出我国在采纳SDDS之前,应及早公布承诺公开的数据。这些数据包括统计局的严格分季度GDP数据、财政部的分季度中央政府债务数据、人民银行的官方储备资产分项数据以及国际储备和外汇流动性模板、外汇局的全口径外债数据。
    2015年2月,部际SDDS工作办公室第二次工作会议召开,研究落实我国采纳SDDS下一步工作的步骤与细节,提出了数据诠释、发布日程表及国家主要数据页面等事项的工作安排,从而得出2015年10月底前向基金组织提出正式申请是可行的。6月下旬,基金组织四位专家来华重点指导采纳SDDS相关的数据诠释文件的编写工作。经过与基金组织专家的反复协商以及各部门再行确认并通过审批程序后,7月下旬,我国正式将数据诠释文件定稿提交给基金组织。
    按照我国对基金组织的承诺,2015年7月,人民银行和外汇局公布了2015年6月末的官方储备数据和一季度末全口径外债数据。7月底,财政部发布了分季度中央政府债务数据。9月初,国家统计局首次公布分季度GDP数据。
    至此,各有关部门克服困难,通力协作,完成了在国际货币基金组织官方网站上公布的各部门数据发布日程表和统计数据诠释文件、在国家统计局官方网站推出的国家主要数据页、在中国人民银行官方网站公开的国际储备和外汇流动性模板,以及在各部门官方网站公布的本部门主要经济和金融数据。2015年9月,国家统计局会同其他四部门就我国采纳SDDS标准向国务院请示。经国务院批准后,中国人民银行行长于10月6日以理事身份致函基金组织总裁,正式通报中国采纳SDDS的决定。10月7日(北京时间10月8日)基金组织秘鲁利马工作会议期间发布了消息,标志着我国已完成采纳SDDS的全部程序,从此要按照SDDS标准编制并公布相关统计数据。
    总结从加入GDDS到采纳SDDS的统计发展历程,可以说采纳SDDS是我国在完善统计体系、提高透明度方面所取得的又一重大进展。采纳SDDS符合我国进一步改革和扩大对外开放的需要,有利于提高宏观经济统计数据的透明度、可靠性和国际可比性;有利于进一步摸清宏观经济家底,为国家宏观经济决策提供及时准确的依据;有利于国际社会和公众对中国经济的深入了解,并提升我国参与全球经济合作水平。
    我国的官方统计信息是向世界展示中国经济发展的重要窗口。提高统计数据的准确性、科学性、及时性和统计工作的权威性一直是我国统计人努力的方向。现在,我们遵守采纳SDDS标准的承诺,履行采纳SDDS标准的责任义务,奋力工作,使我国的政府统计能力进一步提升,为国内外用户提供质量更高、内容更丰富的统计产品,力争为我国的社会经济发展和人类进步做出更大的贡献。
    截至2018年7月份,采纳SDDS的国家已达59个。
    未来我们要清醒地认识到,我国虽然采纳了SDDS标准,但在劳动力市场和广义政府运营这两类数据类别上采用了灵活性选项,我们还需要完善这两类数据,要继续加强统计的国际合作交流,争取早日达到SDDS要求。2012年,国际货币基金组织在数据标准倡议第八次审议中确立了数据公布特殊标准增强版(SDDS Plus),将其作为数据标准倡议的高层级,面向采纳SDDS的国家以及拥有重要金融部门的国家。截至2018年7月份,接受SDDS Plus的国家已达16个。我国统计要迈上更高层次,争取更大发展进步,还要继续努力。

 
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