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煤炭资源型城市如何实现可持续发展_中国信息报
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更新时间:2007年12月24日 00:00:00

煤炭资源型城市如何实现可持续发展

□ 枣庄市统计局 沈道坦 王振╱文

    解决资源型城市可持续发展问题,是落实科学发展观、构建和谐社会、实现小康目标的一项重要而不可忽视的任务。枣庄是典型的煤炭资源型城市,必须抢抓机遇,学习借鉴相近城市的经验,实现经济可持续发展。
    资源型城市的内涵及现状
    资源型城市,是指主要功能或重要功能是向社会提供矿产品及其初加工品等资源型产品的城市;资源枯竭型城市,是指主体矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段的资源型城市(其累计采出储量已达到可采储量的70%以上)。按此分类,资源枯竭型城市可划分为发展型、警戒型和危机型三类。其中第一类指正在成长,前途光明;第三类指日子十分难过;其余的都在第二类之列,属于眼下不急,马上就难过的境地。资源型城市具有一般城市的集聚、带动和辐射功能,是一定区域内经济社会的发展中心,其发展要遵循城市发展的一般规律;但由于对资源的依赖性而受资源储量可耗竭性的制约,资源型城市的发展又要遵循资源型产业发展规律及其自身所表现出来的独特的发展规律。资源型城市决不能再沿袭高消耗、高投入、高污染、低效率、粗放型的传统发展路子,加快资源型城市可持续发展是大势所趋、势在必行。这是贯彻落实科学发展观的必然要求,也是实现资源型城市经济社会可持续发展的必由之路。
    在全国8000多座矿山中,已有2/3进入资源开发的中后期,400多座矿山的资源已经枯竭。包括枣庄市在内的全国118座资源型城市,建国以来共计为国家贡献了93.6%的煤炭。2006年,我国煤炭采掘量达到创纪录的23.8亿吨。
          据中国第二次煤田预测资料,我国煤炭资源储量丰富,煤种齐全,垂深在1800米以浅的煤炭资源总量约为4.4万亿吨,居世界第二位。根据煤炭城市分类标准,我国煤炭城市约有90多座。
    从与枣庄相近的20座地级煤炭城市情况的比较分析可以看出,煤炭城市经济总量明显偏小,人均水平偏低,人均财力偏少。尤其令人关注的是,即使像徐州、邯郸、枣庄等地区生产总值总量比较大、转型已经有了一定成效的城市,在各自省的综合经济实力排名也是非常靠后的。如徐州地区生产总值总量在江苏省仅排第六位,邯郸在河北省排第六位,枣庄在山东省排第十四位,只有唐山地区生产总值总量在河北省排第二位。这充分说明,转型和可持续发展是煤炭城市的惟一出路。
    煤炭产业现状是,煤炭城市由于过分强调专业化功能,导致产业结构单一。
    “十五”期间,受益于煤炭价格的上涨,煤炭城市都实现了较快的发展,处于成长期的鄂尔多斯还实现了地区生产总值增长24.8%、一般预算收入增长39.9%;许多处于成熟期的城市增速也比较快,但是处于衰退期的城市增长乏力。
    煤炭城市存在的主要问题及原因
    我国煤炭资源型城市多数是因资源而立、因资源而兴,其存在的问题主要有下以几方面:
    经济结构单一,发展后劲不足。许多煤炭城市的煤炭及相关工业占工业总产值的份额,都在20%-70%之间,如晋城市规模以上煤炭采选业产值比例高达69.2%,阳泉高达66.9%,七台河市也高达61.9%。国内煤炭城市主要兴起于计划经济时代,带有十分显著的计划经济烙印:国有经济比重偏大,非公有制经济发展缓慢,新兴产业项目难选、风险大。
    环境污染问题突出,生态破坏趋势加剧。煤炭生产造成的环境污染、生态破坏、安全事故等一系列问题,使煤炭城市可持续发展面临严峻的挑战。
    社会保障负担沉重,就业压力不断提高。许多煤炭企业在岗职工与离退休职工比例达到1∶1。资源性城市存在的普遍问题是,职业病比例较高,医疗费用支出较多,医疗保障的压力非常大。枣矿集团现有矿井12对,已经实施政策性关井矿产的5对,涉及职工23653人;正在进入政策性关井破产程序的矿井2对,涉及职工5683人。
    政企不分现象突出,企业负担沉重。资源的禀赋和分布,客观上决定了资源型城市布局分散、点多面广,企业办社会现象十分严重。列入枣矿集团第二批破产的原陶庄、山家林、甘霖三对煤矿破产程序终结已近两年,但三个矿所属的三所中小学至今未完成移交工作。
    煤矿企业外部发展环境协调难度大。枣庄矿业(集团)有限责任公司前身为清朝光绪五年(1878年)创办的山东中兴矿局“官窑”———“中兴煤矿股份有限公司”,当时与开滦、抚顺并称为中国三大煤矿。1956年成立枣庄矿务局,1998年改制为山东枣庄矿业(集团)有限责任公司,是中国第一家股份公司,历史价值大,文化积淀深厚。2006年枣庄矿业集团原煤产量2079万吨,洗精煤652万吨,业务收入171亿元,上交税费22亿元。枣矿集团12对矿井,其中在枣庄市境外的生产矿井是3矿1井,原煤年产量1096万吨,占枣矿集团总产量的53%。由于这些矿井坐落在枣庄市以外,所在地因属地缴纳税款问题与企业存在着矛盾,导致一些关系的协调上难度大,企业的发展环境很不宽松,有的地方甚至动用司法手段插手纠纷,限制法人代表人身自由,严重伤了干部职工的心,严重影响了企业的正常生产经营活动。
    煤矿结构调整与地方经济发展整体布局尚需研究。资源型城市可持续发展,经济结构调整是重中之重。由于缺乏明确的、具有可操作性的地企联手调整经济结构的统一规划和意见,枣矿集团与地方经济的发展结合得还不紧密,在枣庄境内投资力度和规范相对较小。  
    探究资源型城市,尤其是资源枯竭型城市出现当前矛盾和问题的成因,可以归结为四大历史欠账。
    价格欠账。在计划经济体制下,直接调配与转轨时期的价格失衡使得资源型城市一直处于不利的地位,陷入畸形发展的轨道。在计划经济体制下,资源被国家无偿调配,经济转轨以来,资源品的价格又被压低,这是一个重要的原因。建国以来,枣庄市累计开采原煤50688万吨,不但给国家建设提供了原材料、能源等基础产品,而且还提供了可观的利税,累计上交国家利税300多亿元,仅2006年就上交国家、省利税38.2亿元,占全市税收的57%。此外,国家还拿走了计划经济时期的原煤差价近百亿元。
    环境欠账。资源型城市过去是以“先生产,后生活”、“重开发,轻城市建设”这些思想作为主导的,对职工有大量的欠账,不少矿工长期生活在条件恶劣的棚户区。
    生产安全欠账。过去只注重生产投入,但对安全生产重视不够,安全设施建设投入相对较少,致使当前生产事故频发。
    劳动力成本欠账。计划经济时期,我国劳动力工资普遍较低,劳动力成本构成不健全,致使失业或早期退休人员生活待遇较低,谋生困难。 
    枣庄可持续发展的条件和对策
    一个地区的资源型产业从开发期到达产期、再走向成熟期直至衰退期的过程,决定了单纯以资源型产业为主导产业的城市经济也会沿着相似的轨迹发展,呈现出城市经济的生命周期发展规律:兴起期→繁荣期→衰退期(城市经济尚未转型)或→新生期(城市经济成功转型)。从全国其他城市的可持续发展实践看,立足自身优势发展地方经济是可持续发展成败的关键。
    出台三项政策
    国家、省的支持是煤炭城市可持续发展的重要环节,因此吁请国家和山东尽快出台、完善综合配套的煤炭城市可持续发展政策。温家宝总理指出,“资源型城市的可持续发展工作由省级人民政府负总责,各有关部门要切实履行职责,抓紧落实配套政策措施。”资源型城市可持续发展涉及产业政策、财税政策、资源政策、国企改革政策和社会保障政策等,作为政府部门要加大政策的对口争取工作,给予资源型城市积极的支持。
    一是研究制定促进煤炭城市可持续发展的财税政策。设立针对资源枯竭型城市的财力性转移支付。改革资源税制度,调整资源税负水平,增加资源开采地的财政收入。建议国家在未来5年,将上划中央的消费税、增值税、企业所得税和个人所得税的增量部分通过专项转移支付的形式,按照一定比例返还给地方政府;比照西部大开发政策,按照减15%的税率征收企业所得税,增强资源型城市对外来投资的吸引力;对资源型城市发展的煤矸石制砖、煤层气开采等符合循环经济要求的企业和项目,研究给予一定的投资补贴和税收优惠;国家在进行生产力布局时,同等条件下,应该优先在资源枯竭型城市安排建设重点项目。
    二是研究制定促进煤炭城市可持续发展的产业调整政策。建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。按照权益与责任相一致的原则,明确企业的资源补偿和环境保护主体责任。加快资源价格改革,把环境治理、安全设施投入、企业退出和转产费等列入资源产品的成本构成。制定实施产业扶植政策,煤炭城市利用报废矿区土地发展循环经济和接替产业,大型煤炭基地发展坑口电站、资源综合利用和煤化工项目,国家在项目审批上应优先核准,并给予一定的资金和财税政策支持。要帮助煤炭城市在确定新的主导产业过程中,对项目市场需求、市场前景进行论证。国家可以采用“收多少、补多少”的办法,即地方收取多少煤矿企业“矿山环境治理恢复保证金”和“煤炭可持续发展基金”,国家就按照一定比例补助多少,以调动地方积极性。根据国务院批复试点意见,山西省征收了煤炭可持续发展基金,同时设立了矿山环境治理恢复保证金和煤矿转产发展资金。  
    三是研究制定促进煤炭城市可持续发展的投融资政策。国家在国债和中央预算内资金中安排的支持煤炭城市发展的资金,应设立资金通道,保证重点项目的资金能够及时到位,并降低地方配套比例。国家政策性银行和其他金融机构应根据各自的经营领域,积极为资源型城市经济可持续发展提供金融服务,设立可持续发展专项贷款。资源型城市可持续发展离不开资金的支持,目前不良贷款数额巨大,企业融资困难,国家投入有限,缺少充足稳定的资金支持。
    处理好四个关系
    一是要处理好资源优势和在全国布局中从属地位的关系。在全国有近50座枯竭型城市急需转型的背景下,包括枣庄在内的任何一个城市都不能寄希望于国家拿出资金去避免矿竭城衰,各个城市都必须积极主动寻找在全国经济布局中的现实位置,坚持自力更生为主,争取国家和外部援助为辅。
    二是要处理好城市建设与经济可持续发展的关系。要合理配置布局新兴产业,重点是各类工业园区和农业开发园区建设,为产业积聚和循环经济提供需要的发展空间。要完善城市基础设施建设,特别是道路交通建设。要增强城市的积聚能力,扩大城市人口规模,扩大市场需求。要通过以市场换资本,加快实现可持续发展。
    三是要处理好自力更生与对外开放的关系。对外要学习阜新等城市,争取“转型试点城市”之类的“名片”,争取获得在投资、土地出让审批等方面的更大权力,争取国家、省公共项目投资倾斜和产业项目限制降低;对内要坚持自力更生,不断提升项目建设的对接能力和承接能力,要做大做强企业,使之成为争取国家资金支持和外来资本注入的有效载体,不断强化项目攻坚的力度,在市场竞争中不断形成新的支柱产业,实现支柱产业的多元化。
    四是要处理好经济发展和改善民生的关系。在千方百计扩大就业的同时,积累一定的煤炭资金,用于解决城市低收入群体的生产生活所需,维护社会稳定,进而为城市可持续发展创造良好的社会环境。
    抓好五项工作
    一是着力实施“三化”,加快经济结构调整。经济转型是城市转型的基础,产业转型则是经济转型的关键。产业结构调整的成败与否关键是看所选的支柱产业是否合理,而合理的支柱产业在经济增长中所发挥的作用不仅是看该产业的产值多少,更注重的是支柱产业前后向联系程度。要按照“传统产业新型化、支柱产业多元化、新兴产业特色化”的思路调整结构。
    ———加快传统产业新型化步伐。
    枣庄的煤炭、水泥产业在区域内有一定的优势,这是由矿产资源所决定。世界经济发展史证明:资源最好的国家和地区,往往不是发展最好、最强的。还要辩证地看待,舍弃传统优势,“另起炉灶”是不切合实际的,也是不可行的,而完全依赖,不求变更新,也是无所作为、无所建树的。资源优势具有阶段性,现阶段我们不能放弃已形成资源性优势的产业。创造新优势,在短期内也不可能的,否则会贻误发展时机。现阶段枣庄市的资源性产业在省内和周边市地具有明显的比较优势,有资源、有开采、加工技术和人才,在今后全面建设小康社会的过程中,我国仍然处在经济快速增长期,煤炭、水泥仍将发挥重要的物质基础作用,市场前景看好,可以预计今后若干年内枣庄两大资源性产业仍将保持其优势地位。可以利用优势产业的积累,在保持传统优势的同时,造就新优势。
    ———加快支柱产业多元化步伐。
    最早提出主导产业的是美国经济学家赫希曼,稍后罗斯托对主导产业进行了系统的研究。罗斯托在《经济增长的阶段》一书中指出,在任何特定时期,国民经济不同部门的增长率存在着广泛的差异。这时,整个经济的增长率在一定意义上是某些关键部门的迅速增长所产生的直接或间接的效果。他把这些关键部门称为驱动部门或主导部门。
    煤化工产业:煤炭城市一般可沿着开采———洗选———发电、开采———洗选———发电———高耗能产业或开采———洗选———发电和煤化工链条延伸。为避免产业结构调整与其他城市趋同,支柱产业的选择更应注意发挥资源和技术的优势。
    枣庄市发展煤化工主要有两个方向:一是把源头做大,二是把产业链条拉长。按照“煤电、煤焦化工、煤焦气热能一体化经营”的循环经济思路,重点拉长“甲醇———醋酸———醋酸下游产品”产业链条。打造“中国煤化工城”品牌,优先发展煤化工产业。在整个淮海经济区,枣庄的优势在煤化工,枣庄的出路在煤化工,枣庄的品牌在煤化工,枣庄的加快发展在煤化工。
    第一,尽快成立煤化工高新区,以木石为基地在滕南、枣庄西城区以北规划建设煤化工基地。国内惟一的水煤气化和煤化工国家工程研究院就在枣庄市鲁化工业园区,在水煤浆加压气化、碳—化工等方面取得了一批拥有国际先进水平、具有自主知识产权的技术和科研成果,其水煤浆加压气化及气化净化制合成气新工艺代表着当今世界煤化工技术的发展方向。兖矿国泰化工有限公司拥有的新型煤气化技术和醋酸合成新技术成功实现多次商业化转让,获技术转让费1.2亿元。
    第二,制定煤化工基地建设规划,减少原煤销售,限制机焦生产,以煤制甲醇为突破口,储备煤化工技术,进一步强化煤化工科研和人才队伍建设,迅速扩展煤化工生产规模。兖矿鲁南化肥厂、兖矿国泰化工有限公司等,已建立起一支技术熟练的煤化工人才队伍,成为人才基地。以高新的煤气化技术生产化肥、甲醇、醋酸等高附加值精细化产品的产业链已具雏形。兖矿鲁化、国泰化工、滕州凤凰化肥、海化薛城振兴焦化等企业成为发展煤化工产业的强劲载体。
          第三,积极争取国家对枣庄城市转型更多的政策支持。如争取上级部门确认枣庄市在全国、全省燃料甲醇和醋酸生产基地及产业化发展示范基地地位,支持枣庄煤化工项目建设。枣庄必须抢先一步,在原有优势的基础上,迅速制定煤化工发展战略,抢占发展制高点。
    机械制造业:要整合资源,拉长产业链条,形成产业集聚,推动枣庄机械制造业向三个方向发展。
    一要向光机电一体化产业的高端发展。通过信息化改造,提高产品的科技含量和附加值,生产出高端的精密数控机床。山东鲁南机床(集团)公司开发的NCL300数控教学机、LNS-01数控车床用电主轴,两项目均填补了国内空白,达到国际先进水平。ZK9301数控喷孔钻床获国家级新产品奖。鲁南瑞虹化工仪器有限公司的SP-2000型气相色谱仪被列为国家科技创新基金项目,“宏图牌”气相色谱仪获山东省名牌产品称号。
    二要向汽摩配件方向发展。枣庄可以发挥滕州机床产业的优势,自己生产汽摩配件,或者通过招商引资把这些配件的生产厂家吸引过来,在枣庄形成一个较大的汽摩配件生产、集散中心。
    三要向再制造业方向发展。依托鲁南旧机动车交易市场,寻求与中国重汽等大企业合作,对旧汽车、旧摩托车的发动机等主要配件进行翻新再利用,打造再制造业基地。
          农副产品加工业:发挥枣庄是中国马铃薯之乡、中国芸豆之乡以及万亩石榴园、万亩大枣基地的优势,突出特色,建设淮海经济区优质绿色农产品基地。要积极发挥盈泰、春藤等龙头企业的带动作用,依托枣庄的农产品优势,不断提高农副产品加工的规模化、产业化水平。
    ———加快新兴产业特色化步伐。
    高新技术产业:资源型城市发展什么产业应由市场去决定。某城市发展C产业可以,发展D产业也是可以的。但究竟发展哪个,不是由城市政府的领导或规划者来决定,而是由企业家来决定。如果一个国家要将某个城市定位某种功能,倾全国之力进行建设是能够做到的,而一个城市特别是资源型城市财力有限、能力有限,能够做的就是创造好对多数产业都能发展的投资环境。
    淮北市在推进经济转型过程中,并没有将电子工业作为重点,但因为有浙江的横店集团在那儿办厂,结果电子工业发展起来了。枣庄在电子信息、新材料工业、生物工程等方面有一定基础。枣庄金泰电子有限公司完成了山东省技术创新计划项目———“高Bs低功耗锰锌铁氧体材料”的研究,并获国家级新产品的荣誉称号。山东力华防水建材公司先后获国家、省、市级科技进步奖45项,8项国家专利,2项国家级新产品,防水卷材生产能力和产品质量居国内先进水平。现代生物工程主要包括:基因工程、细胞工程、酶工程、发酵工程和生化工程。枣庄在作物育种、转基因动物、苗木脱毒快繁等方面形成了一定的优势。大蒜、马铃薯、花卉脱毒快繁已形成产业;百科药业、文尔达生物工程、广润生物园、润康生物工程、三九药业等,使生物制药尽快成为最具发展潜力的产业主体。
    专业市场群:要树立一盘棋的思想,坚持错位发展、互补发展,避免重复建设和恶性竞争。要尊重历史、尊重产业基础,因地制宜地发展各类专业市场。同时,要创新模式。在吸收借鉴“义乌经验”的基础上,探索“政府主导、市场化运作、专业化经营”的模式。培植壮大鲁南最大的旧车交易市场。鲁南旧车交易市场自开业以来,已累计交易二手车8万余辆,成交额21.2亿元,实现税费收入3100万元。由二手车交易发展起来的汽车钣金技术,在全国首屈一指。
    旅游业:加快发展旅游业为解决好资源型城市节能减排、就业和再就业问题提供了有效途径。充分挖掘旅游资源,突出特色,准确定位,打响“江北水乡、运河古城”的旅游品牌,积极打造旅游的核心竞争力。进一步理顺体制,正确处理好景区所有权、经营权、管理权之间的关系。
    二是着力改革开放,增强经济发展的动力和活力。资源型城市的兴起和发展离不开所在的区域,其产业结构与区域的产业结构已形成某种协调和互补。实施“南向战略”,积极接受长三角的辐射和产业转移。抓住长三角先进制造业外迁转移和“腾笼换鸟”计划实施的机遇,优化传统产业,调整产业结构,引导产业升级。枣庄要按照省九次党代会的要求,积极为鲁南经济带的发展作贡献,虽然枣庄不是鲁南经济带发展的排头兵,但是在鲁南经济带的发展中完全可以发挥重要的支撑作用。
    三是着力高起点规划建设枣庄新城区,使枣庄以现代化新型工业城市形象成为鲁南经济带的一大亮点。政府要充分发挥主导作用,在宏观指导、制定政策、综合协调、优化服务上下大工夫,包括建立推进资源型城市可持续发展的统一协调机制、政策环境引导机制、“阵痛”问题解决机制等等。但政府不能包办代替,必须充分发挥市场配置资源的基础性作用,实现政府主导、企业主体和市场配置“三力合一”。打造枣庄西城区—东城区—滕州市金三角组团城市。实施枣庄西城区两翼展开战略,向东一翼由东城区西进和西城区东扩实现对接,向北一翼由西城区北跨和滕州南进相呼应,在西城区和滕州城区之间的木石、官桥、柴胡店三镇建立煤化工高新区,使西城区和滕州市相连,从而形成枣庄金三角组团城市,融入鲁南经济带。要聘请国内知名专家团重新审定枣庄的城市规划方案,利用枣庄新城建设后发优势,把枣庄建设成为新型现代化山水园林城市,使其成为鲁南苏北新城建设的亮点。
    四是着力抓好技术创新、节能减排工作,推动经济发展方式转变。加大技术创新力度。发展接替产业必须要坚持高标准、高起点战略,转产项目要符合国家产业政策,选用先进的技术工艺和装备,坚决制止低水平项目建设。大力发展循环经济,突出节能降耗。发展接替产业应保护生态环境,实现可持续发展。资源型城市要按照“减量化、再利用、资源化”的原则,以推进资源综合利用和清洁生产为重点,从政府、企业、区域、产业和社会五个层面发展循环经济,节约资源,保护环境。要坚持节能优先、环保优先,努力用最少的资源、最小的消耗和最小的环境代价,换取最大的经济社会效益。
    五是着力改善民生,推进和谐社会建设。一要解决城乡学生上学难问题。全面落实义务教育“两免一补”政策,确保不让一个贫困学生失学。二要解决群众看病贵问题。建立农村医疗救助制度,努力解决群众看病难、看病贵问题和农村特困户无力看病问题。三要解决困难群众的生活问题。认真落实就业再就业扶持政策,大力开发公益性工作岗位,鼓励自主创业和企业吸纳就业,支持发展职业教育。完善社会保险制度和社会救助制度。加快改造棚户区,抓紧解决厂办大集体等历史遗留问题。四要解决安全生产和社会治安问题。完善安全生产管理体制和机制,预防和遏制重大事故发生。强化社会治安综合治理,最大限度地预防和减少违法犯罪;坚决打击各种刑事犯罪活动,保护人民群众生命财产安全。五要切实改善环境质量。加快实施“蓝天碧水”工程,抓好城市环境综合整治,推进市区及县城集中供热建设和改造,让群众喝上干净的水、呼吸上新鲜的空气。

 
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