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浅谈县级审计工作中存在的问题及思考_中国信息报
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更新时间:2011年02月28日 08:20:35

浅谈县级审计工作中存在的问题及思考

□ 山西襄垣县审计局  王长清  史正龙

    政府投资审计中存在的问题及建议
    实施政府投资审计,对于规范政府投资行为、维护政府形象和提高资金使用效益具有十分重要的作用。投资审计是政府审计工作的重中之重,是政府投资减少损失浪费、提高资金使用效益的重要措施,也是反腐倡廉的重要手段。随着经济的发展,政府投资力度的提升,政府和公民对投资审计的期望也在加大,客观上对投资审计提出了新的要求;根据《审计法》和《审计法实施条例》,加强政府投资审计是审计机关的法定职责。对此,审计部门必须自觉地围绕党委、政府的中心工作,认真履行好审计职责,切实加强政府投资项目审计。但由于项目建设公共体制不够完善、审计专业人员紧缺等原因,目前,县级政府投资审计中还存在着不少问题。
    一、县级政府投资审计存在的主要问题
    (一)体制不完善。目前各级政府公共建设投资不断增多,审计机关承担的审计任务十分繁重。部分县(市、区)专门成立了政府投资审计中心,采取政府雇员制解决审计专业人员紧缺问题,取得了一定的成效。但在实际运作中仍然存在一些自身不能解决的问题:一是机构虽得到了政府批准,但不给人员编制和预算经费,机构形同虚设;二是聘请人员的经费得不到保障,聘请的人员少,流动性强,不利于政府投资审计的深入开展;三是国家审计机关将政府投资审计项目委托社会中介组织进行审计,但没有财政预算经费支付酬金,又不能向项目建设单位收费,处于两难的尴尬局面。
    (二)人员数量和素质不适应。政府投资审计涉及到多专业和多学科,要求审计人员不仅懂得财务和工程管理方面的知识,而且还应具备经济管理、社会科学、和法律等方面的知识。县级审计机关缺乏复合性审计人才,难以满足综合性强、层次高的政府投资审计工作的需要,审计局限在对项目工程量的核实、工程造价的审签上,对投资效益的评价不够全面、科学,审计质量不高。
    (三)处理处罚及责任划分难。国家审计署于1996年出台的《建设项目审计处理暂行规定》为审计处理处罚提供了依据,但大多处理处罚的是建设单位。该《暂行规定》明确规定:施工单位偷工减料、虚报冒领工程款金额较大、情节严重的,除按违纪金额处以20%以下的罚款外,对质量低劣的工程项目,应由有关部门查明责任并由施工单位限期修复,费用由责任方承担。但在实际操作中,一是建设单位与施工单位推诿责任造成处理处罚难。建设单位以国家审计机关审计为由,直接以施工单位的报价送审,一旦查出了高估冒算等现象,便把责任推到施工方,而施工方则以建设单位已审查为由推诿责任。由于审计法规定审计监督的主体是国有投资或融资的项目建设单位,基建工程项目审计由于受审计管辖权的限制,无法对施工企业进行处理处罚。二是恶意串通造成审计核实难。一些施工单位有意高估冒算,建设单位心照不宣,两方联手造假套取国家建设资金。国家审计在核实工程量(特别是隐蔽工程量)上难度很大。
    二、几点建议
    (一)建立人才培训机制,提高审计人员的综合素质。一是积极争取地方政府的支持,确保机构人员到位,并保证政府投资的预算经费。二是从高等院校或社会中介组织招考优秀人才,同时通过脱产学习和培训等方式,帮助现有的投资审计人员不断提高业务技能。
    (二)建立责任追究制。政府投资审计涉及到建设、施工、监理、采购、社会中介机构等,必须实行全方位的监督,严格各自的职责和范围,加大查处的力度,并实行责任追究制度。对建设单位不按规定的程序造成损失浪费和挤占挪用专项资金的,要追究建设单位的领导责任及相关人员的渎职责任。对施工单位有意高估冒算的,不仅要按规定进行调整,而且要根据金额大小、危害程度处于适当的罚款。对于勘察、设计、监理等方面的问题要及时移交建设主管部门进行查处。国家审计机关应对社会中介组织执业质量进行审计监督,防止其受利益驱动,与施工企业串通而出现工程审计走过场、搞形式的现象。
    (三)积极创新审计方法。一是积极运用现代科技手段,积极开发和运用工程审计软件。二是对大中型项目实行派驻工程审计员的制度,监督关口前移。三是聘请权威机构和相关专家进行联合审计和分析评价,对定性指标无法直接计量与考核的,可通过专家评估、公众问卷、抽样调查、同类比较等方法,确保效益审计质量。
    (四)加大部门协调配合力度。国家建设项目审批部门应将审批和备案的建设项目向审计部门抄送,便于审计机关及时了解情况。审计机关应加强与执法执纪部门的配合力度,建立联席会议制度和审计结果利用制度,对重大违纪违法案件,及时移交有关部门进行查处,并向社会公布审计结果,提高政府投资的透明度。应明确从严格执行项目审批制度、严格控制项目总造价、切实改进建设实施方式、强化项目过程管理、做好项目固定资产的移交、严格责任追究制度等方面加强管理和监督。并要求建设单位在项目竣工后3个月内必须将相关资料报送市审计局进行项目竣工决算审计,应明确规定,政府投资建设项目的建设单位(包括项目法人)以及勘察、设计、施工、监理、采购、供应等单位与政府投资建设项目直接有关的财务收支,都必须依法接受审计监督,单个项目投资在50万元以上实行必审制,低于50万元的实行抽审;所有政府投资建设项目审计工作由审计机关统管,审计费用来自审减的财政支出;改变过去由建设单位自行委托社会中介机构进行审计的做法,有效根治了中介机构因追求小团体的利益而不顾国家利益等弊病。政府投资审计新机制的建立,政府审计机关唱主角,理顺了方方面面的关系,体现了审计作为政府投资建设项目管理最后一环的权威性、全面性。
    政府工程建设项目中存在超概(预)算问题的分析与建议
    近几年,笔者在工程建设项目审计中,发现所审项目中60%以上项目普遍存在超概算、超预算、超计划投资现象,有的项目超计划甚至达100%以上。其原因主要存在决策计划、概算编报、招投标、设计变更、监理、施工、建设单位等方面原因。下面结合审计实践,分析存在超概预算、超计划投资问题的原因,并针对性地提出改善建议。
    一、存在超概预算问题的原因1.项目决策草率,后期问题多。实际中,在项目决策时因急于上马,或响应上级部门号召,往往是经有关领导简单商讨之后,就责成下级立即执行;而项目并没有进行充分调研,广泛讨论可行性实施方案或者方案考虑不完善过于宏观,造成项目实施时问题暴露,再进行补救,变更部分工程,有的甚至重新翻工,形成损失浪费,增大工程造价。2.项目实施中,领导干预,形成变更。为了满足政府出台的新政策、新法规的要求,顺应新的时代发展理念,或出现领导更换,各级领导在视察工程中,不同领导有不同的意见,而工程承办人员必然对工程项目进行变更,来达到上级领导要求,最终又造成超概预算。3.项目设计脱节,造成施工变更。项目图纸在进行设计时,设计单位未进行实地调查,仅根据建设单位主观意愿、口头描述进行理论设计,有的设计图纸甚至出现结构误差等,在图审时由于时间匆忙又没有审核出来,造成施工图纸与实际出入,形成工程变更;项目设计时完成后,建设单位领导没有完成理解设计概念,为达到新的使用目的,在施工过程中施工方不得不进行变更工程,又会造成超预算投资。4、投资(概)预算编制不全面。部分项目批准的投资金额为估算金额,没有编制完整的概算书,更没有施工图预算,特别建设单位其他费用没有列入预算,比如:土地出让金、设计费、监理费、城建配套费、消防配套费等,而这些费用都应该在建设项目决算造价范围内。如某建设工程,批准的概算单位平米造价为750元,若加上其他费用,工程总造价要远远高于批准每平方米造价750元,其超概算则不可避免。5、建设单位随意扩大建设规模,提高装饰标准。有的建设单位在未经项目审批单位报批,有的不能严格按照批复的概算进行设计、施工,而是随意增加建筑面积,先斩后奏,如:增加大量附属零星工程。有的单位为了办公舒适,脱离实际,随意提高装饰标准,导致工程项目超概算、超面积。6、资金到位差,工期延长,导致超概算。据调查,部分项目由于资金到位差,或者其他人为因素导致工期延长,进而出现人工、材料、机械等费用上涨,从而使造价增加。导致了建设成本提高,超出了概算金额。7、工程监理缺位或无监理。在审计中发现,有的建设项目不设工程监理,有的形同虚设,导致隐蔽工程的签证很难核实其真实性,由于监理人员的缺位和职责的不到位,因而形成工程的偷工减料、高估冒算,导致工程造价增加;监理人员在现场管理时,对项目实施盲目指导,进行局部调整或由于工作上的失误,致使工程返工,从而突破概算金额。8.施工单位技术水平低,返工率高。有的施工单位技术力量不足,机械设备落后,施工经验欠缺,而承揽项目超过其总体实力,导致在实际施工时,不能满足设计要求、使用目的或不符合规范要求,为了达到建设要求,不得不返工重修,或聘请技术专家,结果必然增长工程成本。9.施工单位低价中标,施工变更内容多。有的施工单位想尽办法,不惜一切代价中标,具体施工时为了增加造价,想尽各种办法,提出变更项目,由此必然造成超概算投资。
    二、针对上述因素造成的超概算现象,提出以下改善建议:1、增强法律法规意识,严把决策关。各级各部门要进一步增强财经纪律观念,充分认识固定资产投资项目审批计划的严肃性,在重大投资项目批复前,进行广泛论证,听取可行性研究报告,尽量杜绝决策失误。2、充分调查研究,严把设计关。在项目决策之后,控制投资的关键在于科学合理的设计。首先选择具备资质级别的设计单位,设计方案、设计目标要经相关领导,尤其是建设单位认可后,再进行设计图纸。设计图纸要经三级审核,确保设计图纸正确无误,使之更加规范,达到设计目的。3、加强建设项目跟踪管理,严把监督关。政府职能部门对已批复的在建工程要进行事前、事中、事后全面监督,对发现随意扩大建设规模和提高装饰标准的,一旦发现,严肃处理,并追究相关领导责任。4、建立健全(概)预算编制,严把预算关。在项目批复前,应认真编制项目(概)预算,项目预算应考虑周全,不漏编,进行科学评估,尽量接近实际投资,若无(概)预算,不予批复,并在施工时,有成本约束依据。5、规范招投标管理,严把中标关。凡符合招投标要求的项目,必须进行公开招投标,同时,确保招投公开、公平、公正,制止一些不合理投标行为,科学选择信誉良好、技术水平高、具备条件、提供优惠政策的施工单位。6、确保资金到位,严把资金关。根据项目预算投资总额,积极筹措建设资金,施工前,要上报资金来源渠道及金额,防止资金中断,拖延工期。同时,加大资金使用管理力度,杜绝损失浪费,防止截留、滞留、挪用、贪污等违法行为,确保资金安全、完整、有效。7、推行监理责任制,严把监理关。对于建设项目质量管理要选择具备资质监理单位,签订监理合同,明确规范监理职责与义务,有效运行监理控制制度,对隐蔽工程及其他内容进行全程跟踪监理,完善签证手续,确保工程建设质量;充分发挥工程监理监督力量。8、加大处罚力度,严把审计关。根据《审计法》、《审计法实施条例》等固定资产投资审计相关规定,审计部门对工程项目依法进行概预算审计、竣工决算审计,未经预算审计不准开工,重大项目进行事中审计,财政据此拨付工程进度款;未经决算审计的项目不准进行工程结算,财政也不予全额拨付工程结算款。对于建设项目存在的超概算、超规模、超计划投资,以及高估冒算,造成的损失浪费等违法违纪,相关部门要按规定严肃处理。由于超概预算现象的存在,如果不及时规范制止,任由其发展,必然导致投资规模扩大,投资速度过快增长,影响地方收支平衡,一定程度上出现通涨现象,给当地消费领域带来冲击,因此,解决超概预算问题不容忽视。
    影响审计工作效率的因素与对策
    一、影响审计工作效率的几个因素
    1.审前准备不充分。做好审前准备是提高审计工作效率的前提基础。审前准备越充分,审计工作越顺利,否则,在某种程度上就会产生阻力,或延误工作时间。审计准备主要包括:了解被审计单位情况、审计实施方案、、搜集有关法规文件、下达审计通知书等。如果审计方案步骤或人员分工不当,就会偏离审计方向,制约审计人员的主观能动性;这些都势必影响审计工作效率。2.选用审计方法不当。采用合理的审计方法,是提高审计工作效率的得力措施。选用审计方法,从原则上讲,结合实际,因地制宜,要以审计目的为导向。不同的被审计单位可以采用不同的审计方法。如:被审单位财会业务量大,且内控制度完善可靠,可采取逆查法;被审单位业务量小,问题可疑性大,可采用顺查法;企业财务管理好,程序规范,也可以采取抽查法。有的审计人员不讲究审计方法,一味追求逐页看凭证,泛泛抄数字,可能会因小失大,抓不住主要问题,得不偿失,从而制约审计效率提高。3.审计取证乏力。审计能否顺利取证,是提高审计工作效率的关键。在审计中,有时取得的证据不真实或者只凭被询问人的口证取得旁证,证明质量不高。为避免审计风险对证据要进行复查,这必然费时、费力,影响审计工作效率。4.审计定性、处罚依据拿不准。审计依据准确是加快审计任务顺利完成的关键。审计依据认定不准,难以一锤子定音,迫使审计人员到处收集;有时审计人员对套用的法规依据产生模棱两可的看法,无所适从,欲用不得。在此阶段,就会延误时间,影响审计工作效率。5.财务知识不精。财会业务知识是审计人员必备的专业知识,是提高审计工作效率的基础。审计人员具有熟练的财会业务技能,在审计时,就会很快进入角色,准确识别良莠。反之,审计人员财会业务水平不高,对财会人员利用财会业务的手段从中作弊的情况看不出或拿不准,现翻资料,现学现问,使问题迟迟不能完全披露,影响审计工作效率。6.征求被审计单位意见时间长。征求被审计单位意见,是提高审计质量的法定要求。但审计报告形成后,与被审计单位交换意见时,有时被审计单位领导不在,或由于某种原因迟迟找不到具体当事人,或对某一问题不认可,交换意见一拖再拖,影响审计工作进度。
    二、提高审计工作效率的几点对策
    1.严密安排审前准备工作。安排审计计划,要做到科学、合理,从实际出发,全面考虑,不能敷衍了事。审计机关确定审计项目时,做好审前培训,加强与被审计单位联系,做好审前调查,制定详实针对性强的实施方案。与前审任审计过的单位或人员沟通,避免重复审计;应由专人负责,全面落实,不漏每一环节。2.努力提高审计人员素质。如果审计人员整体素质不高,就会造成审计方法混乱、取证乏力、定性不准、财会业务真假不分。这样既影响审计质量,又制约审计工作效率。提高审计人员素质,应做到“三个结合”,即一是定期培训与自学相结合;二是理论研究与实践经验相结合;三是应用法规文件时原则性与灵活性相结合。审计人员素质提高了,审计工作就能得心应手,审计工作效率也会随之提高。3.大力收集与审计有关的法规文件,建立资料库。一是发挥档案机构的作用,指定专人收集文件,收藏、借阅进行登记并有手续,保证文件、法规的存在性;二是发挥审计法制机构的作用,对口收集法规文件,以弥补法规变更和适用缺陷。有了足够的最新法规文件,适用可靠的审计依据,就会呈现出高质量、高效率的审计效果。4.加强与被审计单位之间的协调关系。审计小组在审计期间,应严肃审计廉政纪律,遵守职业道德;要主动向被审计单位征求意见;办理审计事项,做到客观公正,实事求是,以良好的自身素质取得被审计单位的信任。只有审计人员与被审计单位配合默契,审计业务核对及征求意见等才能顺利完成,从而提高审计工作效率。审计工作要以有限的精力更好地投入到审计事业中,转变观念,提高认识,加强项目管理,提高审计机关整体素质,不断促进审计效率更上一个台阶。
    对新时期审计机关提高自身建设的思考
    党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出建设马克思主义学习型政党,提高全党思想政治水平的发展要求。笔者认为,紧密结合审计工作实际,选准切入点,是建设“学习型”机关提高自身建设的关键之举、有效之策。
    一、以构建学习型载体为切入点
    加强“学习型”机关提高自身建设,必须有学习载体为依托、做支撑。一是配强学习的时空要素。首先,切实保障学习时间。没有足够的学习时间,就会影响学习质量和效果。因此说,保障学习时间就抓住了建设“学习型”机关提高自身建设的起步环节。从我们基层审计机关学习实践看,主要是结合审计工作的特点变化,形成了“审计旺季定期学、审计淡季天天学”的学习制度,从而固定学习时间,确保学习时间不受挤、不被占。其次,切实保障学习空间。充分利用学习场所、巩固学习阵地。依托学习室、读书室深入开展学习。同时还应善于运用现代网络空间开展针对性强、时效大、眼界开阔的学习,发挥网络平台的特有功效。二是配优学习方式要素。选择适用、实用、管用的学习方法是提高学习层次的重要路径。从增强学习直观效果看:宜采用投影式、电教式、专家讲座式、互动式等学习方式,加大对学习者听觉、视觉的冲击力和渗透力;从增强学习转化效果看:宜采用结合式的学习方法,使学习紧贴工作、紧跟发展、紧盯走势。防止和克服学与用相脱节、理论与实践两层皮现象;从增强学习的认知效果看:宜采用探索式、辩证式、超前式的学习方法,不断研究新情况、揭示内在发展规律,升华认识,增加理论与工作能力的积蓄。从而使各种学习方式有机链接、配套运用。三是配好学习的考评要素。加强考评是推进学习的重要手段,是必不可少的外因条件。但应防止对学习号召性多、跟踪督查少;原则部署多,考评效果少的倾向。结合实际设定考评程序,明确考评内容和考评标准。分阶段监督学习、全过程管理学习、总体上调控学习。通过考评,督促学习不流于形式、不走过场、不虚张声势、不做表面文章。 
    二、以提高能力为切入点
    一是提高把握方向的政治敏锐力。通过学习,认真贯彻执行社会主义初级阶段我们党的各项方针路线,牢牢把握政治方向,把握社会主义核心价值观。始终保持清醒的政治头脑,保持高的思想警觉,增强政治坚定性和对各种复杂事项的分辨能力。敏锐观察各种变化,主动应以各种挑战,沉着经受各种考验,全面提高审计机关党组织思想建设水平。二是提高胜任工作的专业技能。通过学习打造业务专家和技术骨干,形成一人多技、一专多能的技能要素配置结构。在工作实践中,注重认真履行职责,不断增强审计机关在消除国有资产安全隐患方面的排险功能,善于预测、识别、化解财务风险和资产风险;不断增强提高国有资产运行质量方面的促进功能,加强转变经济发展方式,着力揭露管理粗放、损失浪费严重等行为,促进精打细算、开源节流方式的发展;不断增强在确保国有资产健康运行方面的免疫系统功能,切实发挥以预防为基础,以监督为手段,以消除隐患为重点,以健康运行为目标的审计机关免疫系统作用;不断增强在捍卫国家经济运行成果方面守护功能,监督资产总量的完整性、资产增量的效益性和资产存量的合理性。三是提高指导实践的理论水平。理论素养高低决定着党组织功能强弱。应通过学习形成以实践为基础、以理论为导向、研讨为前沿的发展架构。使审计队伍成为专家型、学者型的现代群体;成为研究型、探索型的当代精英;成为用理论指导实践、用实践丰富理论的时代领军。
    三、以保持先进性状态为切入点
    先进性既是衡量机关工作人员水准的根本尺度,更是体现机关生机活力的主要标志。一是以建设科学发展型机关为目标深化学习。学习、实践科学发展观是提高自身建设的重要途径。因此,应通过学习,进一步打造科学发展型的机关。真正使审计机关把履行职责,维护民生、保障民生和发展民生摆在突出位置。二是以提高机关工作人员自身建设为目标深化学习。创新是发展的不竭动力,面对发展变化,客观要求审计机关须适应新形势、迎接新挑战、实现新跨越。通过学习不断创新工作思路、创新工作流程、创新理论模式、创新实践局面。切实做到思想认识不滞后、工作方式不落后、运行节奏不拉后。三是以建设创优型机关为目标深化学习。通过学习不断提高机关工作人员在创一流工作、创一流业绩、创一流服务的开拓水平,形成创优工作的新气象;不断提高自己在组织协调、思想引导方面凝聚水平,形成创优品格的新形象。
    四、以开阔视野为切入点
    一是拓宽战略视野。通过学习,注重从宏观视角纵观国际、国内大势,用宏观思考统率微观思索、用全局站位驾驭局部定位。克服视野不宽、就事论事的思维定势,真正用战略思维构架发展,洞察变化。切实观测大局、跟进大局和服务大局。二是拓展前瞻视野。通过学习使自己注重拉长视野链条,延伸思维触角。形成居安思危、居近思远的思维模式。特别是注重结合工作实际,围绕国有资产安全运行,善于超前预测财务和资产风险种类,风险部位、风险危害、风险走向、风险变化、风险周期和风险等级等内容,先期锁定风险目标,为及时消除管理隐患,堵塞管理漏洞,排解管理风险提供预警导航。三是拓宽信息视野。适应信息流量大、流速快、更新频率高的信息时代特征。通过学习,不断增大信息吞吐量、提高信息占有丰度,及时掌握科技信息、法规信息、政策信息、产业信息和百姓信息。注重用现代化、合成性信息资源动态配置和调优工作要素结构,加快传统思维向现代理念跃起升;加快陈旧管理定式向先进管理流程转型。四是拓宽机遇视野。抢抓机遇是一个永恒的主题,时代在发展,形势在变化。因此,应通过学习,不断培育和打造机遇意识。善于抢抓先机,抢占科技、人文、思想建设的制高点;善于把握时机,不误时机、恰到好处的实施相关决策,引导工作有节奏、有序、有效地向前推进;善于扩大战机,充分运用职责,促进加强经济发展方式转变,促进各项事业健康协调持续发展。

 
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