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长三角:新规划 新格局_中国信息报
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更新时间:2016年07月19日 08:21:46

长三角:新规划 新格局

——长三角城市群发展规划分析与解读
□  李敏/文       

    前不久召开的国务院常务会议通过了《长江三角洲城市群发展规划》,对该城市群的发展提出了新的战略规划和发展定位。规划指出,以改革创新推动长三角城市群协调发展,有利于促进产业升级,推进以人为核心的新型城镇化,加快农业现代化,辐射带动周边区域和中西部地区发展,增强国家竞争力。
    长三角作为中国最繁荣的地区之一,该规划的出台,意味着我国建设第一个世界级城市群的路线图的出台,上海、南京、杭州、合肥等城市的命运也因此被紧密地联系在一起。那么,这个规划出台的目标是什么?与旧有规划相比,又有什么样的变化?将会对区域经济产生怎样的影响?不同城市之间又将如何进行分工合作、产业布局?成为人们关注的焦点话题……
   
    建设世界级城市群
   
    规划首先分析了长三角城市群与世界级城市群的差距,并指出差距首先体现在“带头大哥”上海的竞争力不够。规划指出,上海全球城市功能相对较弱,中心城区人口压力大。与纽约、东京、伦敦等全球城市相比,上海城市国际竞争力和国际化程度不够,落户上海的世界500强企业总部仅为纽约的10%,外国人口占常住人口比重仅0.9%。一般性加工制造和服务业比重过高,国际经济、金融、贸易和航运中心功能建设滞后。其次,长三角城市群的地均生产总值与人均生产总值与世界顶级城市群也有很大差距,也将会对本区域的竞争力产生不利影响。
    为此,此次规划对长三角城市群提出了五大任务:打造改革新高地、争当开放新尖兵、带头发展新经济、以生态保护提供发展新支撑、创造联动发展新模式。业内人士认为,随着此次发展规划获批,长三角城市群的整体发展将站上新的起点。其发展目标在于培育更高水平的经济增长极,从而到2030年,把长三角地区全面建成具有全球影响力的世界级城市群。
    规划还提到,要推进南京、杭州、合肥等都市圈同城化发展。专家表示,都市圈这个概念,类似于美国的大都市区,它超越了行政边界的束缚,更多地由市场力量自发形成。比如以上海为中心的都市圈,就涵盖了江浙两省的昆山、嘉善等城市,南京都市圈则辐射到了安徽的马鞍山等城市。原来讲都市圈,还是一小时的概念,随着长三角基础设施的完善,已经缩短到了半小时以内,比如昆山到上海高铁只要17分钟,这使得在都市圈的一个城市居住、另一个城市工作完全成为可能。
    统计数据显示,2015年,长三角三省一市的经济总量占我国的24.6%左右,在国际上横向比较,和整个印度相当。专家认为,在这个基础上,只要政府因势利导,到2030年长三角城市群完全有能力建设成和世界五大城市群并肩的世界级城市群。
   
    新规划有哪些新变化
   
    在全国多个城市群中,长三角区位条件优越、经济基础雄厚、城镇体系完整、一体化发展基础较好,是我国综合实力最强的区域。目前正在实施的是2010年国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》(下称《区域规划》)。相对于《区域规划》,此次长三角城市群发展规划,有两个明显的变化。
    首先是区域范围发生变化,安徽首次加入进来。长三角合作起源于1992年建立的长三角15个城市经济协作办主任联席会议制度,1997年升格为长三角城市经济协调会。此后,长三角城市经济协调会多次扩容,在《区域规划》中,长三角以上海为核心,江浙沪25个城市中16城市为核心区,其余为辐射区。而此次长三角城市群规划,明确提到纳入规划的是上海市,以及江苏、安徽、浙江的大部分地区,涉及26个城市,21万平方公里,1.5亿人口。规划提出要将长江三角洲城市群建设成面向全球、辐射亚太、引领全国的世界级城市群。
    其次是功能发生变化。对此,专家认为,长三角区域规划不断变化,一个原因就是长三角范围有争议,周边省市也在不断加入到协调发展规划中来。规划不是铁板一块,在发展中不断调整,功能也不可能一成不变。近年来,随着国际国内大环境的变化,比如“一带一路”的推进、长江经济带的建设,长三角的区域规划也会发生比较大的变化。比如长三角原来更多讲的是发展,但长江经济带将更强调环境保护,不搞更大开发,这样作为下游的长三角,在功能上也需要和上游、中游形成联动,就需要对长三角的功能作一些调整。
   
    一个单核 五个副中心
   
    在发展功能定位上,本次规划明确赋予上海在长三角地区的“单核”地位。这种“单核”地位,在全国主要的大城市群规划中仅此一例。比如珠三角与成渝都是双核,长江中游城市群是三核,京津冀虽然唯首都马首是瞻,但在规划中着重突出了“北京与天津”的双城结构。所以,在大城市群的战略规划中,上海的首位度最高。除了上海这个单核,长三角城市群还将重点建设五个副中心级都会区。五个都会区的范围分别如下:
    南京都市圈:包括南京、镇江、扬州三市。提升南京中心城市功能,加快建设南京江北新区,促进与合肥都市圈融合发展。
    杭州都市圈:包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴四市。加快建设杭州国家自主创新示范区和跨境电子商务综合试验区、湖州国家生态文明先行示范区。
    合肥都市圈:包括合肥、芜湖、马鞍山三市。发挥在推进长江经济带建设中承东启西的区位优势和创新资源富集优势,提升合肥辐射带动功能。
    苏锡常都市圈:包括苏州、无锡、常州三市。全面强化与上海的功能对接与互动,加快推进沪苏通、锡常泰跨江融合发展。
    宁波都市圈:包括宁波、舟山、台州三市。高起点建设浙江舟山群岛新区和江海联运服务中心、宁波港口经济圈、台州小微企业金融服务改革创新试验区。
   
    上海是长三角的中心和龙头
   
    在长江三角洲城市群里,上海是国家既定的龙头。在此次规划里,上海一方面受命要严格控制人口,另一方面又享受到众星捧月般的拱卫,占尽规划的各种便利,在26个城市里唯一被定位为“超大城市”。
    上海作为长江三角洲城市群的中心,是由其优越的地理区位和近现代我国经济发展的历史来决定的。仔细研究分析近代我国经济发展演变过程,可以得出这样一个结论,即整个长江三角洲地区城市群中重点城市的发展是在交通等基础设施发展的基础上,依靠港口、航道、交通枢纽等重要区位,内引外联,以上海为贸易、金融、信息中心向海外发展。这也是中国经济从封建农业经济向半封建半殖民经济进而向市场经济发展的趋势使然,也是中国经济融入世界经济的必然。
    规划也明确赋予上海在长三角地区的中心地位以及未来的发展方向,那就是:必须朝着高附加值、低土地用量的产业经济转型,因为上海的土地开发强度已经远超国际同类城市,未来上海建设用地规模实现减量化,只能到存量用地中找空间。换句话说,上海发展大工业的机会几乎没有了,住宅用地的供应也会越来越少,这对未来上海产业结构调整显然会产生一定的影响。
    除了建设用地减量,上海的人口增长也被严格控制,到2020年上海仅有85万的人口增长空间,而从2020年到2030年,上海的人口增长空间被强行设定为0,因为2020年与2030年的人口规划都是2500万人。
    随着此次规划的出台,可以预见,今后上海人口向外扩散将成为主要趋势,今后一段时期上海首位度仍将会持续下降。上海城镇体系第三产业的首位度为4.0,说明上海的第三产业已有了较大的发展,但相对一些国际性的大都市,上海仍有较大差距,还处于积聚阶段。随着城市分工定位的进一步明确,该首位度还将持续上升,体现出上海在发展第三产业、尤其是新型服务业方面无可争议的优势地位。
   
    南京定位为特大城市
   
    此次规划还提出构建“五个都市圈”以及“四个发展带”。其中五个都市圈分别是:南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈以及宁波都市圈。但令人不解的是,只有南京一个城市被列为了500万到1000万人的“特大城市”,杭州、苏州等城市都被列为300万到500万人的I型大城市。
    规划指出,对于特大城市南京来说,中心城区等其他优化开发区域,要采取完善卫星城配套功能、强化与周边中小城市联动发展等措施,推动人口合理分布;通过产业升级和功能疏解等方式,有效控制人口过快集聚。规划还列出了各市常住人口的预测数据,比如南京2014年的常住人口是822万,预测到2020年能达到950万,到2030年达到1060万。苏州在2014年人口是1059万,2030年预测为1150万人。
    从数据来看,苏州的常住人口是高于南京的,为何南京成了特大城市,而苏州却是大城市呢?据了解,此次规划城市规模等级的划分标准其实是按照城区常住人口,而不是整个城市的常住人口。按照城区常住人口来算,南京城区超过500万的常住人口,高于苏州、杭州,而仅次于上海。
    另外,相关人士分析,南京能被确定为特大城市,在于规划所提出的“长三角城市群要构建‘一核五圈四带’的网络化空间格局”。其中五大都市圈中的南京都市圈,包括南京、镇江、扬州三市,南京在长三角城市群中的重要作用不言而喻。2014年8月,江苏省就出台了《宁镇扬同城化发展规划》,这是江苏省首个以区域同城化为特色的规划。宁镇扬三市建立了主要领导参加的联席会议制度,在区域空气污染联防联控、体育赛事承办、企业养老保险关系转移等方面开展交流合作。
    据南京市发改委介绍,一批重大合作项目正有序推进,《南京都市圈城乡空间协同规划》完成八市政府联合会签。南京“十三五”规划明确提出,要重点建设江北新区,围绕3个城市功能区、3个产业功能区和1个港口物流功能区进行重点建设,提升南京中心城市功能。未来5年间,南京本地及辐射周边一小时都市圈要新建17条轨道交通。从这方面来看,南京被确定为特大城市,显然也在意料之中。
   
    苏杭略有失落
   
    城市的等级,不仅是对现状的表述,更是对未来的期许,尤其是在国家规划里,更是如此。但事实上,南京目前的经济总量不仅没有苏州多,也没有杭州多,跟宁波和合肥相比也没有任何优势。2015年,南京的地区生产总值为9721亿元,位列全国第11位。而同期,苏州、杭州则都是我国仅有的10个突破万亿元大关的城市,地区生产总值分别为14504亿元、10054亿元,分列全国第7位与第10位。
    另外,从人口方面进行比较,相比于苏州、杭州,南京也没有优势。数据显示,2015年,苏州、杭州的人口总数分别为1047万人、889万人,位居全国各大城市的第8位与第11位,而南京仅为819万人,位居全国第12位。就是与排名其后宁波的764万人口相比,也仅有55万人的优势。
    而根据此次的规划,到2030年,南京未来14年的人口增长将达到29%,与舟山、嘉兴、无锡、合肥、芜湖、马鞍山等中小等城市的增速接近,而上海、苏州、杭州的人口增长则有被严格控制的意味,未来14年的增长都不到10%。很明显,在此次规划中,被定位为特大城市的南京很高兴,而相比之下,杭州、苏州则显得有些失落。
    杭州也是省会,为什么被南京“压一头”?究其原因,则是因为杭州距离上海太近,所以就被上海给笼罩了。这就好比在国家规划里,武汉、沈阳、成都的地位常常超过深圳一样,虽然其实力不及深圳,但代表着“一方诸侯”,而深圳被夹在广州、香港之间,往往会被牺牲。杭州吃亏,也是同样道理。
    而对于地级市的苏州而言,除了离上海更近的原因之外,恐怕还因为城市级别也不够。但是苏州作为外向型经济重镇,又地处长江入海口的咽喉地带,在长江经济带建设中,就已经获得利好。苏州市在政府工作报告中曾明确表示要“抓住依托长江建设中国经济新支撑带的机遇,加强与长江中上游、中西部地区的合作。”在新长三角城市群阵列中,苏州能够享受到来自国际金融中心上海的辐射,而安徽八市的加入,也意味着苏州将拥有更广阔的产业腹地与市场。
    不过,其实规划都是纸上谈兵,它虽然能影响国家给的优惠政策、大项目,但很难彻底决定一个城市、地区的命运。决定城市、区域命运的,说到底还是竞争。上海有今天,很大程度上是凭借自身实力发展出来的;浙江有今天,则是从市场里拼杀出来的。所以对于苏杭来说,与其“抱怨”,不如继续用实力和成绩说话。
   
    合肥提升战略地位
   
    此次长三角城市群规划,合肥都市圈首次被纳入长三角城市群,这意味着长三角的范围已经从原来的“两省一市”扩展到目前的“三省一市”,也意味着合肥都市圈终于名正言顺地跻身长三角队伍了。未来将在基础设施、公共服务与外贸通关上与长三角有更深层次的对接,这对合肥的战略地位是一个不小的提升。
    从地理位置来看,以合肥为中心的皖江城市带承东启西、连南接北,既是长三角产业发展共生圈的重要组成部分,是长三角城镇体系的延伸和补充,也是沿长江经济带中发达地区进一步扩张延伸并带动中西部发展的纽带。
    从产业转移来看,合肥都市圈加入长三角,可以与长三角其他区域的科技创新、产业转移相对接,协同效应、经济增长将更为明显。过去五年,合肥地区生产总值连跨三个千亿台阶,达到5600亿元以上,占全省比重由21.9%升至25%左右。在长三角城市群中,合肥尽管经济体量不算“大块头”,但是后来居上的发展速度已经令世人刮目相看。
    数据显示,近年来,合肥市的经济发展一直要快于全国许多地区。2015年,合肥市地区生产总值为5660.3亿元、增长10.5%,分别快于全国、全省3.6和1.8个百分点。在全国26个省会城市中,经济总量超过福州和长春,位居第12位;经济增速位居省会城市第3位,比南京(9.3%)快1.2个百分点,比杭州(10.2%)快0.3个百分点。
    今年一季度,在中部省会城市中,合肥市经济增速比南昌市(9.5%)快0.2个百分点、比郑州市(9.2%)快0.5个百分点、比长沙市和太原市的(8.8%)快0.9个百分点、比武汉市(7%)快2.7个百分点。在长三角副中心中,合肥市增速比南京市的8.5%快1.2个百分点,比杭州略低一点。
    从今后来看,合肥的发展正面临着难得的战略机遇。一是在国家层面把合肥定位为与南京、杭州并列的长三角世界级城市群副中心,成为“一带一路”和长江经济带双节点城市。二是创新动力已初步形成。2015年,高新技术增加值占地区生产总值比重超过20%,战略性新兴产业对工业增长的贡献超过50%,为经济的转型发展提供了强劲的动力保障。三是新兴业态快速发展。2015年,合肥市现代服务业增长13.4%、高于经济增速2.9个百分点,这给经济增长注入了新的活力。
   
    苏北、皖北、浙南未入群
   
    本轮规划中的长三角城市群,涉及到江浙沪与安徽四个省份,但考虑到地缘因素,并没有涵盖这些省份的全部城市,例如苏北的宿迁、连云港、徐州、淮安四市,皖北的阜阳、六安、亳州、淮南、淮北、蚌埠六市,以及浙南的温州、衢州、丽水三市都没有被划入长三角城市群范围。
    浙南的温州、衢州、丽水此前已经积极融入福建主导的海西经济区。而苏北与皖北这些不在长三角区域的城市则抱团取暖,希望建立一个“淮海城市群”。淮海城市群由徐州主导统筹,主要涵盖的是江苏、安徽、山东、河南四省交界的部分城市。不过,淮海城市群还没有纳入国家级的城市群发展战略。
    城市群不能搞“拉郎配”,要看城市间的经济联系、交通通达性等,区位也是一个重要因素。在此次规划中,盐城成为苏北唯一入选长三角城市群的城市,似乎有点出人意外,但又有其必然性。盐城是江苏省土地面积最大、海岸线最长的地级市,也是苏北五市中离上海最近的。对此,专家认为,盐城地处上海北向沿海开发带上,在主体功能区重点开发区域、经济联系、交通通达性等方面具备优势。
    《规划》中,盐城与无锡、宁波等城市同被定位为城区常住人口100万-300万人的大城市。用盐城市委书记朱克江的话来说,加入长江三角洲城市群,对于盐城进一步更新思想观念、提升产业层次、扩大对外开放、增强城市综合竞争力,将产生积极而深远的影响。盐城应充分利用这一契机,向长三角地区先进城市学习,积极开展全方位、多领域、深层次的交流与合作,重点在交通基础设施、新型工业化、现代农业、现代服务业、旅游业、要素资源等方面加速融入长三角,尽快建设成为长三角北翼重要的区域性中心城市,打造长三角的黄海明珠。
    如今,盐城市正在推动全产业链布局,投资1700亿元实施产业创新“十大工程”,打造引领转型的产业板块“十八罗汉”。盐城大力实施融接上海战略举措,与上海等地合作共建园区16家,沪苏大丰产业联动集聚区全面开发建设,上海在盐城投资落户企业近500家,总投资达1600亿元。随着长三角一体化进程将不断走向纵深,盐城必将获得更多发展机遇。
   
    四大领域获实质利好
   
    根据规划,长江三角洲城市群发展要着力加强供给侧结构性改革,加快培育新的发展动能,以上海建设全球城市为引领,联手打造具有全球影响力的世界级城市群。对此,专家分析指出,长三角在中国经济版图中占比较大,根据规划,基础设施、新兴产业、传统优势产业、现代服务业等领域有望获得实质利好。
    在基础设施领域,专家表示,由基础设施建设带动的区域投资链将成为优先受益产业。而长三角区域合作加强,区域发展规划更加合理,基础设施建设进展也会加速。具体而言,由于长三角城市群位于长江黄金水道的出海口,水路交通都较为发达,因此,未来综合运输枢纽、港口枢纽和配套港口群建设可能受到关注。同时,能源、水利、信息等基础设施建设也会加速“并网”,这些行业都有望获得更多的政策支持。
    值得注意的是,长三角也是目前传统制造业发达的地区之一,如电子、纺织、汽车、钢铁、石化、饮料等行业都很发达。因此,在未来城市群建设中,这类传统的优势产业也有望直接获益。另外,今年3月,国务院常务会议审议并原则通过了《上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力的科技创新中心方案》,这也使得新兴产业领域未来有望在长三角获得更大的发展空间。专家认为,凭借技术和资金实力,新兴产业可成为未来长三角地区的支柱行业,如生物医药、新能源、新材料、民用航空航天等。而在现代服务领域,预计金融、信息、旅游、交运、文娱等将成为未来重点发展方向。
   

 
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